Por el profesor Felipe Argote. Economía En 10 Minutos o Menos
LAS PENSIONES NO SON DINERO PARA FINANCIAR LA PLANILLA ESTATAL
El pasado 3 de noviembre, el Banco Central del
Paraguay anunció el inicio del procedimiento de resolución de UENO BANK,
después de comprobar que su índice de solvencia había caído por debajo de la
mitad del mínimo exigido por las autoridades. La calificadora FIX SCR, que
anteriormente mantenía una calificación AA-py para la entidad, terminó
reduciéndola a Dpy. El caso constituye una advertencia sobre los riesgos que
pueden permanecer ocultos en las instituciones financieras hasta que una
investigación descubre problemas patrimoniales importantes. Pero lo ocurrido en
Paraguay me llevó a examinar algo que considero todavía más preocupante para
Panamá: ¿Dónde están invertidos los miles de millones de dólares de la Caja de
Seguro Social y qué riesgos estamos asumiendo con las reservas destinadas a
nuestras pensiones?
Los resultados de esa revisión son muy sorprendentes.
EN UN AÑO, LA CSS DUPLICÓ SUS INVERSIONES EN TÍTULOS DEL GOBIERNO
Examiné los estados financieros preliminares de la
Caja de Seguro Social correspondientes a 2024 y 2025, publicados en su portal
de transparencia. Las cifras permiten comprobar que las inversiones en títulos
emitidos directamente por el Gobierno panameño pasaron de $3,316 millones en
diciembre de 2024 a $6,755 millones en diciembre de 2025. Es decir, aumentaron
aproximadamente $3,438 millones en apenas doce meses. Un incremento del 103.7
%. No estamos hablando de una variación marginal. Estamos hablando de duplicar
la exposición de la seguridad social a la deuda del mismo Gobierno que tiene la
obligación de contribuir a financiar las pensiones. Veamos las cifras.
|
Inversiones de la
CSS |
2024 |
2025 |
|
Bonos Globales a largo plazo |
1,906.97 |
4,236.35 |
|
Otros títulos del Gobierno, corto y largo plazo |
1,409.46 |
2,518.50 |
|
Total de títulos del Gobierno |
3,316.43 |
6,754.85 |
|
Total
de inversiones financieras |
9,788.83 |
11,962.44 |
|
Participación de títulos del Gobierno |
33.88 % |
56.47 % |
Cifras en millones de dólares. Fuente: Caja de Seguro
Social, estados financieros preliminares 2024- 2025, notas 5 y 6. Cálculos
propios. Información no auditada.
En diciembre de 2024, aproximadamente uno de cada tres
dólares de esta cartera estaba invertido en títulos del Gobierno panameño. Un
año después, eran más de cinco de cada diez dólares. Solamente los Bonos
Globales a largo plazo aumentaron de $1,907 millones a $4,236 millones, un
crecimiento del 122.1 %.
EL GOBIERNO SE DEBE DINERO A SÍ MISMO
Aquí aparece lo que considero el principal problema
económico. La Ley 462 de marzo de 2025 estableció un aporte anual obligatorio
inicial del Estado de $966 millones para contribuir a financiar el déficit
actuarial del programa de Invalidez, Vejez y Muerte. La nota 27 de los estados
financieros preliminares de la CSS señala que en 2025 se recibió un primer
aporte de $966.2 millones. Pero simultáneamente el Gobierno es deudor de la CSS
por miles de millones de dólares en títulos públicos. Tenemos entonces una
situación peculiar. El Estado debe transferir recursos para financiar las
pensiones y, al mismo tiempo, debe pagar intereses y devolver el capital de una
parte considerable de las inversiones que respaldan esas mismas pensiones.
Desde el punto de vista de las finanzas públicas consolidadas, esta relación
representa obligaciones entre instituciones del propio sector público. Por
supuesto, los bonos son activos financieros legítimos de la CSS y obligaciones
exigibles del Gobierno. No se trata de afirmar que el dinero desapareció.
El problema es otro: la seguridad financiera de las
pensiones depende cada vez más de la capacidad de pago de un mismo deudor: el
Estado panameño. Un deudor que además perdió grado de inversión en una de las
calificadoras, que aumentó la deuda del país en casi $11 mil millones en menos
de dos años y medio, para financiar gsatos. Un gobierno que seguirá aumentando
la deuda para financiar cada vez más planilla, entre ellas la de la Asamblea
que ya suma 8,300 empleados, casi tantos como el Canal de Panamá.
Si las finanzas públicas se deterioran, el Gobierno
podría enfrentar simultáneamente dificultades para realizar sus aportes
presupuestarios y mayores costos para refinanciar sus obligaciones. Un aumento
de las tasas de rendimiento exigidas a la deuda panameña podría reducir el
valor de mercado de los bonos existentes. Es lo que en finanzas denominamos
riesgo de concentración y riesgo correlacionado. Diversificar las inversiones
supone distribuir adecuadamente los riesgos. Comprar diferentes títulos de un
mismo deudor no necesariamente constituye una diversificación suficientemente
saludable.
LA LEY 462 PERMITE HASTA UN 75 % DE EXPOSICIÓN AL RIESGO SOBERANO
La legislación también merece una revisión. El
artículo 110 de la Ley Orgánica de la CSS, modificado por la Ley 462, establece
que las inversiones no podrán superar el 75 % de los recursos en riesgo
soberano de la República de Panamá. Pero la definición legal de riesgo soberano
es más amplia que la simple tenencia de bonos del Gobierno. Incluye títulos de
deuda de la República, determinadas inversiones en proyectos nacionales e
infraestructura y depósitos a plazo en bancos estatales. Esto resulta especialmente
importante cuando examinamos los estados financieros preliminares no auditados.
Al cierre de 2025, la CSS registraba aproximadamente $6,755 millones en títulos
del Gobierno y otros $2,801 millones en depósitos a largo plazo en bancos
estatales. En conjunto, esas dos categorías sumaban aproximadamente 9,555
millones de dólares.
No puedo afirmar que esta cifra implique un
incumplimiento del límite legal del 75 %, porque sería necesario aplicar la
metodología correspondiente y conocer la composición completa de los recursos
sujetos a ese límite. Pero sí puedo afirmar que existe una elevada exposición
financiera a entidades del propio sector público. ¿Es prudente permitir que
hasta tres cuartas partes de los recursos puedan quedar expuestas al riesgo
soberano nacional? Considero que este límite merece una evaluación
independiente. Los fondos de pensiones necesitan inversiones rentables, pero
también seguras, líquidas y suficientemente diversificadas.
LOS DEPÓSITOS EN LA BANCA PRIVADA
Al comenzar esta investigación, el caso paraguayo nos
llevó a examinar el riesgo de los depósitos bancarios privados. Sin embargo,
los estados financieros de la CSS muestran que el problema principal de
concentración identificado es otro. Al cierre de 2025, los depósitos a largo
plazo expresamente clasificados como colocaciones en bancos privados alcanzaban
$372 millones. Esta cantidad representaba aproximadamente el 3.1 % del total de
inversiones financieras consideradas. En contraste, los títulos del Gobierno
representaban el 56.47%. Debemos aclarar que los estados financieros no
permiten identificar la totalidad de los depósitos de corto plazo por tipo de
banco. Por tanto, no podemos determinar con precisión toda la exposición a la
banca privada, pero las cifras disponibles no justifican señalar a los bancos
privados como el principal problema de concentración de las inversiones de la
CSS. El mayor riesgo identificado, como queda demostrado, está en la creciente
exposición a la deuda pública.
¿LA CSS FINANCIÓ LAS OPERACIONES DE MANEJO DE DEUDA DEL MEF?
Durante 2026, el Ministerio de Economía y Finanzas
anunció operaciones de recompra y refinanciamiento de bonos de la República. El
Gobierno presentó estas operaciones como parte de una estrategia para mejorar
el perfil de vencimientos y reducir costos financieros. Sin embargo, los
estados financieros de la CSS muestran que, durante 2025, un año antes, sus
inversiones en títulos públicos aumentaron considerablemente. Esto merece una
investigación. Si se mantuvo la tendencia y fue el Seguro Social el que compró
lo bonos que el MEF presento como una brillante maniobra financiera, el
problema es mucho más grave.
TERMINANDO 2026 Y TODAVÍA TENEMOS ESTADOS FINANCIEROS PRELIMINARES DE
2024
Este es otro hallazgo que considero inaceptable desde
el punto de vista de la transparencia financiera. Al consultar la página
oficial de la Caja de Seguro Social encontramos que los estados financieros de
2024 continúan publicados como preliminares. Lo mismo ocurre con los
correspondientes a 2025. El documento de 2024 indica expresamente que se
encuentra en revisión por parte de la Contraloría General de la República. Por
su parte, el informe de 2025, remitido mediante comunicación del 3 de julio de
2026, siete meses después de terminado el año, reconoce que sus estados
financieros son preliminares y no han sido auditados.
Estamos a noviembre de 2026. Han transcurrido más de
22 meses desde el cierre de 2024 y los asegurados todavía no encuentran en esa
sección del portal los estados financieros definitivos de ese ejercicio. Esto
demuestra una deficiencia importante en la disponibilidad pública de
información financiera relevante en una institución que según sus propias
memorias aumento en más de 400 empleados el primer año de gestión del nuevo
director.
¿CÓMO ES POSIBLE QUE UNA INSTITUCIÓN QUE ADMINISTRA MILES DE MILLONES DE
DÓLARES DE LA SEGURIDAD SOCIAL TODAVÍA PRESENTE COMO PRELIMINARES LOS ESTADOS
FINANCIEROS DE HACE CASI DOS AÑOS?
La pregunta adquiere mayor gravedad cuando esos mismos
documentos muestran que las inversiones en títulos del Gobierno se duplicaron
durante 2025. Los trabajadores tienen derecho a conocer oportunamente qué se
hace con sus recursos. No deberían enterarse de decisiones financieras de
semejante magnitud muchos meses después de ejecutadas.
LOS ASEGURADOS NECESITAMOS UN INFORME TRIMESTRAL
La Caja de Seguro Social debería publicar
obligatoriamente, dentro de los 30 días posteriores al cierre de cada
trimestre, un informe completo sobre la administración de sus reservas. Ese
informe debería permitir conocer cuánto dinero tiene la institución, dónde está
invertido, cuáles fueron las compras y ventas de instrumentos financieros, qué
rendimientos obtuvo y cuáles son los principales riesgos de la cartera. También
debería identificar los bancos receptores, los emisores de valores, los
vencimientos, las concentraciones por institución y la exposición total al
Gobierno panameño. Especialmente, explicar cualquier variación significativa en
la composición de las inversiones. Un incremento superior al 100 % en títulos
del mismo emisor debería ser objeto de una explicación pública específica. No
basta con publicar balances generales en los que aparecen miles de millones
agrupados en cuentas contables. La transparencia exige información
comprensible, oportuna y verificable. Los asegurados tienen derecho a saber
cómo está siendo administrado el patrimonio que debe financiar sus
prestaciones.
¿CUÁNTO SERÍA PRUDENTE INVERTIR EN BONOS DEL GOBIERNO?
No existe un porcentaje universal que permita
determinar cuánto debe invertir cualquier fondo de pensiones en deuda soberana
de su propio país. Ese límite depende de la calidad crediticia del emisor, las
necesidades de liquidez, las obligaciones actuariales y la diversificación de
la cartera. Sin embargo, considero que Panamá debería evaluar técnicamente un
objetivo de concentración considerablemente inferior al 56.47 % registrado en
títulos del Gobierno al cierre de 2025. Un escenario de referencia podría ser
reducir gradualmente esa concentración hacia el 40 %, sujeto a un estudio
actuarial y financiero independiente. No se trata de recomendar una venta
inmediata de bonos ni de asumir pérdidas innecesarias. La reducción podría
realizarse mediante vencimientos, reinversiones y nuevas colocaciones en
instrumentos diversificados. El 40 % es una propuesta para estudiar, no un
estándar obligatorio del FMI o de la OCDE. Pero una institución que administra
reservas destinadas a financiar pensiones debería tener una política explícita
de diversificación y justificar públicamente sus límites de exposición.
EL DINERO DE LAS PENSIONES NO ES DINERO DEL GOBIERNO
El caso de UENO BANK en Paraguay nos llevó a
investigar los riesgos que pueden afectar los recursos de la seguridad social.
En Panamá encontramos una situación distinta. Los estados financieros
preliminares sin auditar de la CSS revelan que la institución mantiene una
parte considerable de sus inversiones en deuda del propio Estado. Y que esa
concentración aumentó extraordinariamente durante 2025. Pero las cifras
permiten identificar una dependencia financiera que merece atención. El
Gobierno tiene que aportar recursos para financiar las pensiones y,
simultáneamente, pagar el capital y los intereses de los bonos que mantiene la
CSS. La estabilidad financiera de ambas obligaciones depende de la capacidad
fiscal del mismo Estado. Esto representa un riesgo que debe administrarse con
especial prudencia. Por eso considero indispensable exigir tres medidas:
Primero, que la Caja de Seguro Social este obligada a
publicar los estados financieros auditados definitivos correspondientes a 2024
y 2025. Segundo, que presente trimestralmente un informe público, detallado y
verificable sobre las inversiones realizadas con los fondos de los asegurados.
Tercero, que se realice una evaluación independiente de la concentración de las
reservas en deuda pública y de los límites de riesgo soberano establecidos por
la Ley 462. El objetivo es evitar que la sostenibilidad de las pensiones
dependa excesivamente de la situación financiera de un solo deudor porque el
Estado dentro de ciertos límites, puede financiar sus necesidades
presupuestarias mediante la emisión de deuda, pero la Caja de Seguro Social
tiene una responsabilidad diferente: preservar los recursos que respaldan las
prestaciones de los trabajadores.
NO PODEMOS PERMITIR QUE LAS RESERVAS DESTINADAS A GARANTIZAR LAS
PENSIONES SE CONVIERTAN, SIN SUFICIENTE TRANSPARENCIA Y CONTROL DE RIESGOS, EN
UNA FUENTE DE FINANCIAMIENTO DEL PROPIO GOBIERNO.
Mucho menos podemos aceptar que las decisiones que
comprometen miles de millones de dólares se conozcan mediante estados
financieros preliminares no auditados publicados con tanto retraso. Los
trabajadores no cotizan durante toda una vida para que el futuro de sus
pensiones dependa de decisiones financieras que no pueden conocer
oportunamente. El dinero de la Caja de Seguro Social no es dinero del Gobierno.
Es el patrimonio de la seguridad social. Quienes lo administran deben rendir
cuentas. No cada dos años. No cuando aparece una crisis. Cada tres meses. El
caso de Paraguay debe alertarnos.
FUENTES DOCUMENTALES
Estados Financieros Preliminares al 31 de diciembre de 2025 y 2024. Balance general, estado de resultados y notas 4, 5, 6 y 27. Sin auditar. República de Panamá.
Ley 462 de 18 de marzo de 2025, que modifica la Ley 51 de 2005, Orgánica de la Caja de Seguro Social. Ministerio de Economía y Finanzas.
Comunicados oficiales sobre operaciones de recompra y manejo de deuda pública, febrero de 2026. Banco Central del Paraguay.
Comunicado del 3 de noviembre de 2026 sobre el procedimiento de resolución de UENO BANK. Banco Central del Paraguay. Información oficial del Fondo de Garantía de Depósitos.
Elaborado por el profesor Felipe Argote con asistencia de inteligencia
artificial OpenAI. 5 de noviembre de 2026
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