Por: Profesor Felipe Argote
Debo insistir en algo que repito cada año
por estas fechas: lo que un gobierno dice no explica su verdadera prioridad, lo
que la explica es dónde pone la plata. El Proyecto de Ley 644, que dicta el
Presupuesto General del Estado para la vigencia fiscal 2027, presentado por el
ministro Felipe Chapman, asciende a B/.35,111.7 millones. Un aumento de apenas
B/.197.9 millones (0.6%) frente al presupuesto modificado de 2026. A primera
vista, un presupuesto "contenido". Mirado de cerca, cuenta una historia
distinta: la de un gobierno que por fin logra bajarle el pie al servicio de la
deuda, pero que sigue sin resolver el problema de fondo, que es cuánto invierte
realmente el Estado frente a cuánto simplemente funciona.
EL
RESPIRO DE LA DEUDA
El
dato más llamativo de este presupuesto es la caída del Servicio de la Deuda
Pública: de B/.7,938.9 millones en el presupuesto modificado de 2026 a
B/.5,496.1 millones en 2027, una reducción de B/.2,442.7 millones, equivalente
a 30.8%.
Para dimensionar esto: el año
pasado el servicio de la deuda se comía 23.8% de cada dólar del presupuesto, la
proporción más alta desde principios de siglo. Con la cifra de 2027, esa
proporción baja a apenas 15.7% del presupuesto total. Es, sin duda, una mejora
y hay que reconocerla. Pero para juzgarla bien hay que mirar la trayectoria
completa desde la pospandemia, no solo el último año. El déficit del Sector
Público No Financiero venía en descenso desde el pico de 2021 (6.5% del PIB, el
año de la recuperación pospandemia), bajando a 4.0% en 2022 y 3.9% en 2023. En
2024 hubo un retroceso: la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley 644 habla
de 6.23% del PIB, mientras que la Estrategia de Gestión de la Deuda a Mediano
Plazo del propio MEF ubica ese mismo año en 7.4% (una diferencia que
probablemente responde a revisiones de cifras entre un documento y otro, pero
que conviene señalar). De cualquiera de las dos cifras, en 2025 el déficit bajó
a 3.7%, y para 2027 la meta es 2.97% del PIB. Visto así, el ajuste de 2027 no es
un milagro de un solo año: retoma una tendencia de consolidación que ya venía
de 2021-2023, se descarriló en 2024, y ahora busca reencauzarse.
Pero antes de destapar el
champán hay que hacer dos preguntas incómodas. Primero, ¿esta caída responde a
que el gobierno debe menos, o a que el calendario de vencimientos de 2027
simplemente le fue más favorable? La Exposición de Motivos es clara al respecto:
"no debe interpretarse como una reducción automática del saldo de la
deuda, ni como un ahorro discrecional". Traducido: es un tema de
calendario y refinanciamiento, no de que la bola de nieve se haya derretido. La
deuda pública sigue creciendo en términos absolutos, solo que a un ritmo menor:
de un incremento de 14.3% en 2024 pasó a 10.4% en 2025.
Y aquí conviene ser todavía más
preciso, porque el propio MEF lo confirma con números en su "Estrategia de
Gestión de la Deuda a Mediano Plazo de Panamá 2025-2029": lo que no se
paga en 2027 no desaparece, se corre para adelante. Miren la tabla de
Necesidades de Financiamiento del Gobierno Central que publica ese documento:
Necesidades
de Financiamiento del Gobierno Central 2025-2029 (millones de US$)
|
Año |
Amortizaciones |
Balance Fiscal |
Necesidades de Financ. |
PIB Nominal |
% del PIB |
|
2025 |
3,919 |
-2,843 |
6,762 |
92,604 |
5.1% |
|
2026 |
4,809 |
-2,265 |
7,074 |
98,160 |
7.2% |
|
2027 |
2,459 |
-2,411 |
4,870 |
104,050 |
4.7% |
|
2028 |
3,390 |
-2,077 |
5,467 |
110,293 |
5.0% |
|
2029 |
3,265 |
-1,632 |
4,897 |
118,013 |
4.1% |
Fuente:
Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá, Dirección de Financiamiento
Público, "Estrategia de Gestión de la Deuda a Mediano Plazo de Panamá
2025-2029", Tabla 8.
Fíjense en el patrón: 2027 es
el único año de todo el quinquenio con una amortización baja (B/.2,459
millones), rodeado por dos años, 2026 y 2028, con amortizaciones bastante más
altas (B/.4,809 y B/.3,390 millones respectivamente). Eso no es una tendencia
descendente, es un valle entre dos picos. Y las Necesidades de Financiamiento
-es decir, lo que el gobierno tiene que salir a buscar cada año entre
amortizaciones y déficit- nunca bajan de B/.4,870 millones en ningún año del
quinquenio. El Estado panameño va a seguir pidiendo prestado entre B/.4,900 y
B/.7,100 millones cada año hasta 2029.
Dicho de otro modo: el ahorro
de B/.2,442.7 millones que exhibe el presupuesto 2027 en servicio de la deuda
es, en buena medida, un artefacto del calendario, no una reducción de las
obligaciones del país. Y ya hay evidencia de que el propio gobierno lo sabe y
actúa en consecuencia: en julio de 2026 el MEF refinanció anticipadamente
€2,400 millones que vencían en 2027 (€1,200 millones con Banco Santander a
4.83% y €1,900 millones con Merrill Lynch International/Bank of America a
4.67%, formalizado este último mediante la Resolución No. MEF-RES-2026-2547
publicada en la Gaceta Oficial), extendiéndolos hasta 2031 mediante cuotas
semestrales a partir del tercer año, "para evitar presiones de
liquidez", según su propio comunicado. Es decir, antes de que llegara el
año en que se iba a lucir la baja del servicio de la deuda, ya se estaba
moviendo hacia adelante parte de la factura que hubiera tocado pagar en 2027 y
2028.
Y aquí hay que ser directos con
el calendario político, no solo con el financiero: si la operación se cerró en
2026 y las cuotas semestrales arrancan "a partir del tercer año",
esos primeros pagos empiezan a caer en 2029. El actual periodo presidencial,
que comenzó en julio de 2024, termina precisamente en 2029. Es decir, buena
parte de lo que hoy no se paga -y que permite mostrar en 2027 un servicio de la
deuda 30.8% más bajo- empezará a pagarse justo cuando este gobierno ya no esté
para explicarlo. No hay nada ilegal ni inusual en refinanciar deuda; todos los
gobiernos lo hacen, pero hay que llamar las cosas por su nombre: gran parte de
la responsabilidad de que el número de 2027 luzca bien es que se pospuso la
factura para 2031, con pagos semestrales que arrancan justo después de que
salga este gobierno. El respiro fiscal de hoy lo administrará, en la práctica,
la próxima administración.
¿Cuánto pesaría eso en dólares?
Aquí me voy a permitir un ejercicio propio, no una cifra del MEF, así que
trátenla como tal. Si los €2,400 millones refinanciados se reparten en 5 cuotas
semestrales iguales (junio 2029, diciembre 2029, junio 2030, diciembre 2030 y
junio 2031, el calendario que encaja con "cuotas semestrales a partir del
tercer año" y vencimiento final en 2031), cada cuota sería de €480
millones, unos $547.6 millones al tipo de cambio implícito que el propio MEF
usó al anunciar la operación (€2,400M ≈ US$2,738M). Eso significa:
Estimación
propia: impacto de las cuotas del refinanciamiento sobre el calendario de
amortización (no
es una cifra oficial del MEF)
|
Año |
Cuotas |
Monto estimado |
Amortización GC (Tabla 8, MEF) |
Amortización ajustada (estim.) |
|
2029 |
2 (jun + dic) |
~B/.1,095.2M |
B/.3,265M |
~B/.4,360M |
|
2030 |
2 (jun + dic) |
~B/.1,095.2M |
(fuera de Tabla 8) |
— |
|
2031 |
1 (jun) |
~B/.547.6M |
(fuera de Tabla 8) |
— |
Con este supuesto
-simplificador, pero razonable como primera aproximación-, el año 2029, que en
la Tabla 8 original del MEF lucía como el más liviano del quinquenio con apenas
B/.3,265 millones, en realidad recibiría de golpe cerca de B/.1,100 millones adicionales
solo por estas dos cuotas, acercándose a B/.4,360 millones. Y eso sin sumar lo
que ya venza ese año por el resto del portafolio: Letras del Tesoro, Notas del
Tesoro y demás vencimientos regulares del calendario. La Tabla 8, hay que
decirlo con honestidad, se publicó con datos de cierre de 2024, antes de que
existiera esta refinanciación, así que no pudo capturarla. Lo que muestra este
ejercicio no es una denuncia de que el MEF mienta con sus proyecciones, sino la
mecánica simple de cómo una operación "de manejo de pasivos" bien
intencionada hoy termina, sin que nadie lo diga en el comunicado de prensa,
engordando la factura del año en que este gobierno ya no va a estar.
A esto se suma un fenómeno que
merece su propio análisis, pero que no puede quedar fuera de este: en paralelo,
el gobierno ha venido apalancándose con banca comercial privada. El Informe
Mensual de Deuda Pública del SPNF al 30 de junio de 2026 (Dirección de
Financiamiento Público, MEF) lo confirma con cifra en mano: el saldo de Banca
Comercial ascendía a B/.9,692.4 millones, el tercer acreedor más grande de todo
el portafolio de deuda pública, apenas por debajo de Multilaterales (B/.9,825.1
millones) y muy por detrás únicamente de Bonos Globales (B/.31,096.7 millones).
Es decir, casi uno de cada seis dólares que debe hoy el Estado panameño está en
manos de bancos comerciales, no de bonos soberanos ni de organismos
multilaterales.
Esto importa porque, a
diferencia de un bono global a 10 o 30 años, la banca comercial presta a corto
plazo: la propia estrategia de deuda del MEF confirma que este tipo de
financiamiento —"Banca Privada y ECA's" (Export Credit Agencies), con
estructura "Bullet (El Capital se paga al vencimiento) "— se contrata
a plazos de apenas 1 a 3 años, precisamente el tipo de instrumento que más
concentra el riesgo de refinanciamiento. Casi B/.9,700 millones de deuda con
vencimientos cortos significa que buena parte de esa factura vuelve a tocar la
puerta del Tesoro entre 2027 y 2029, justo la ventana que hoy el gobierno usa
como ejemplo de "sostenibilidad fiscal". El respiro de 2027, visto
así, se parece más a una tarjeta de crédito que se paga con otra tarjeta de
crédito que a una verdadera reducción de la carga.
Segundo: ¿a dónde va el espacio
fiscal que libera esta reducción? Ahí está la verdadera pregunta de "quién
gana".
FUNCIONAMIENTO
BAJA, INVERSIÓN SUBE: ¿RECOMPOSICIÓN O ESPEJISMO?
El gasto de funcionamiento cae
de B/.23,760.3 millones en 2026 a B/.22,547.6 millones en 2027, una reducción
de B/.1,166.1 millones (4.9%). Mientras tanto, la inversión sube de B/.11,140.6
millones a B/.12,564.1 millones, un incremento de B/.1,423.5 millones (12.8%).
En números redondos, la
inversión pasa de representar 31.9% del presupuesto a 35.8%. No es un salto
menor, pero tampoco hay que exagerarlo: seguimos lejos de los promedios de
administraciones anteriores. El gobierno de Cortizo promedió más de 33% en inversión,
el de Varela superó 40%, y el de Martinelli pasó de 42%. Es decir, 2027 mejora
respecto al fondo del pozo reciente, pero no rompe ningún récord histórico de
inversión pública.
De esos B/.12,564.1 millones de
inversión, B/.7,065 millones son inversión física (obra pública,
infraestructura) y B/.5,499.1 millones son inversión financiera (banca estatal,
fondos de la CSS). Es decir, casi 44 centavos de cada dólar "de inversión"
en realidad no se traduce en una escuela, una carretera o un hospital: es
colocación financiera. Eso conviene tenerlo presente cuando el gobierno hable
de "récord de inversión".
EL
GOBIERNO CENTRAL SE ACHICA, PERO NO POR AUSTERIDAD
El presupuesto del Gobierno
Central pasa de B/.17,935.6 millones en 2026 a B/.16,534.5 millones en 2027,
una caída de B/.1,401 millones (7.8%). A quien quiera vender esto como
"recorte del aparato estatal" hay que corregirlo de inmediato: la propia
Exposición de Motivos lo dice sin rodeos, la reducción "se explica
principalmente por el comportamiento del Servicio de la Deuda Pública y no por
una disminución generalizada de los servicios, programas y responsabilidades
sustantivas del Estado". El Gobierno Central es, precisamente, quien
concentra casi todo el servicio de la deuda soberana (B/.3,062.5 millones en
intereses y B/.2,433.6 millones en amortización para 2027), así que cuando ese
renglón baja, el total del Gobierno Central baja con él, aunque el resto de los
ministerios no se haya tocado.
QUIÉN
GANA
●
PASE-U
(Ifarhu): B/.267 millones,
la mayor asignación dentro del presupuesto de inversión del instituto, B/.146.6
millones por encima de lo que había pedido originalmente la propia entidad.
●
Universidad
Tecnológica de Panamá: B/.198.3
millones para 2027. Si la cifra de referencia de 2026 (B/.144 millones, según
lo reportado en la sustentación de presupuesto de septiembre pasado) se
mantiene, estaríamos hablando de un salto de más de 37%, que recupera casi por
completo el nivel de 2025.
●
UNACHI:
B/.80.7 millones, frente a
los cerca de B/.72.7 millones de 2026. Como ya es costumbre en este presupuesto
año tras año, la Autónoma de Chiriquí vuelve a ser de las pocas que sube, pese
a que sigue bajo la lupa de la Autoridad Nacional de Transparencia por
denuncias de irregularidades administrativas.
●
ITSE:
B/.28.9 millones, una
recuperación parcial frente a los B/.21.8 millones de 2026, aunque todavía muy
por debajo de los B/.69 millones que manejaba en 2024.
●
SENACYT:
B/.63 millones, apenas
B/.1.1 millones más que en 2026, y todavía 24% por debajo de los B/.83.3
millones que tenía en 2025. La ciencia panameña sigue esperando que se cumpla
la meta de destinar 1% del PIB a investigación para 2029; con este ritmo, no se
ve cómo.
QUIÉN
PIERDE (O SIGUE ESPERANDO)
●
Educación
superior en su conjunto sigue
sin recuperar los niveles de 2024-2025. El repunte de la UTP y del ITSE es
real, pero parte de una base que había sido recortada drásticamente el año
anterior. Recuperar terreno perdido no es lo mismo que ganar terreno nuevo.
●
La
proporción de inversión física dentro del gasto total apenas ronda el 20% del presupuesto
(B/.7,065 millones sobre B/.35,111.7 millones), muy lejos de los niveles que se
necesitarían para sostener el argumento de que este es "un presupuesto de
inversión para el desarrollo", como lo describe la propia Exposición de
Motivos.
●
El
contribuyente de a pie, que
sigue sosteniendo, junto con el ITBMS (B/.2,178 millones estimados) y el
impuesto sobre la renta (B/.4,256 millones, donde otra vez habrá que ver cuánto
aporta el asalariado frente a la empresa), un presupuesto que crece 0.6% pero
cuya composición interna se mueve mucho más de lo que ese número, aparentemente
modesto, deja ver.
EN
SÍNTESIS
El Presupuesto 2027 no es el
descalabro de 2026, cuando el servicio de la deuda rompía récords y el
presupuesto pegaba el mayor salto en casi 15 años. Es, más bien, un año de
"acomodo": la deuda da un respiro (en gran parte por calendario, no por
disciplina estructural), la inversión gana algo de espacio, y algunas
universidades recuperan parte de lo que perdieron el año pasado. Pero conviene
no perder la perspectiva: seguimos por debajo de los promedios históricos de
inversión pública, la inversión física real (no la financiera) sigue siendo una
fracción menor del presupuesto, y el "ahorro" en servicio de la deuda
de 2027 no es una reducción de las obligaciones del país sino un valle entre
dos picos de amortización (2026 y 2028), agravado por una creciente dependencia
de préstamos bancarios de corto plazo (2-3 años) y por operaciones de
refinanciamiento que corren la factura hasta 2031, con cuotas semestrales que
empiezan a caer justo cuando este gobierno ya no esté en Palacio para pagarlas.
Todo este ejercicio analítico
es para cumplir con un trámite porque la práctica es que se aprueba el
presupuesto y al día siguiente se inician los traslados de partida que
desdibujan lo aprobado. A las pruebas me remito. La ley de presupuesto 2026 estableció
un monto para la Asamblea de $98.7 millones. A junio de este año, de acuerdo
con el informe de ejecución publicado por el MEF, se había modificado a $146.5
millones. Un aumento de 48% en solo 6 meses. El Ministerio de Educación solo ejecutó en
2025 un 12% de lo presupuestado. Esto viola la ley que obliga al estado a
destinar 7% del PIB a educación. Solo se llegó a un 3.8% en la práctica.
El presupuesto del estado es la
interpretación numérica de la planificación en función de una Estrategia País.
En Panamá no existe ni una ni otra. Mientras Singapur planifica a 50 años, el
gobierno de Panamá improvisa cada semana.
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